行业动态

政府投资基金的规范发展及守正创新

      近年来，政府投资基金作为我国实现产业结构转型升级和撬动民间投资的重要工具，发挥了优化产业布局、放大财政资金效用、促进产融结合、引导民间投资等正向引导作用，形成了“以基金培育产业、以基金吸引资源、以基金促进转型”的良性循环布局。但作为新生事物，政府投资基金也面临着发展瓶颈。本文通过剖析政府投资基金的现状和问题，就完善政府投资基金的投融资机制和管理机制提出政策建议，以期为促进政府投资基金长期健康发展、有效发挥其政策引导作用提供参考。

            一、政府投资基金现状和问题分析

       （一）社会资本到位率低，资金使用效能偏低

       2017年审计署公布的政府投资基金抽查结果显示，截至2016年末，被抽查的16个省共设立政府投资基金235只，原计划撬动4至10倍民间投资的政策，实际到位资金中社会资本仅占15%。当前“资管新规”和去杠杆压力导致商业银行和保险机构的募资受限，政府投资基金募集长期资本的难度进一步加大。项目推进缓慢、行政化的决策链条等因素，政府投资基金的资金使用效能偏低，财政资金沉淀的问题屡见不鲜。

      （二）基金设立“小散乱”，影响整体效益的发挥

       由于缺乏顶层规划，一方面行政主管部门各自为政，同一行业或领域重复设立政府投资基金，不仅影响财政资金统筹使用的效益，且易产生行政主管部门的利益割据。另一方面，区域间资源分配不均衡的现象较为普遍，资源禀赋越好的地区越容易获得投资，而经济条件恶劣、发展较落后的地区，难以获取基金支持。截至2019年6月末，在国内1311支、1.97万亿元的政府投资基金总盘子中，经济相对欠发达的西南、东北、西北地区的基金合计只有222支、规模仅有0.29万亿元，占比不到15%，其他地区的基金合计数量1089支、规模达1.68万亿元，占比超过85%，其中扎堆于经济较为发达的华东地区的基金581支、规模达0.71万亿元。

      （三）风险控制和信息披露机制尚不完善，违规现象屡禁不止

       为加强对政府投资基金的管理，2015年11月财政部规定了政府投资基金的负面清单。但在实际运作中，仍有个别政府部门和机构将政府投资基金违规用于委托贷款、隐性地方债、出借拆借，或投资于二级市场、房地产市场、产能过剩行业等限制领域。其重要原因在于，政府投资基金的风险控制手段较为粗放，政府投资基金的信息披露制度尚不完善，信息披露的公开性、公允性和及时性未得到充分保障，部分政府投资基金的运营状况处于“灰色地带”，相对脱离有效监管，不利于各方投资者的权益保护和政策导向的实现。

  　（四）运营管理规范性不足，缺乏科学有效的绩效评价机制

       政府投资基金作为产融结合的私募金融工具，其投募管退的运作具有专业性、市场化的内在要求。但目前仍有政府部门直接指定基金的普通合伙人、直接委派投资委员会成员。管理人员由于在投资经验、专业能力和专业管理经验上的不足，难以保证政府投资基金能够经受市场风险的考验。现有的政府投资基金绩效评价体系不够成熟和标准化。部分地方政府和第三方机构进行了政府投资基金绩效评价的尝试，其评价指标差异较大且设置不尽合理，对于政府投资基金在实现产业政策目标、拉动民间投资、产生经济效应和社会效益、税收和就业贡献、成本收益状况等方面的绩效评估，缺乏科学合理的定性、定量评价指标体系。

   （五）资本退出渠道不畅，加大了财政资金的回收风险

       政府投资基金的退出方式主要包括IPO、股权回购、企业并购、产权转让和清算等。假定政府投资基金的总体规模在目前基础上每年增长20%，并假定财政资金对单个子基金的参股比例为20%，则在平均5-7年的投资期结束后，将有万亿量级的基金面临退出。2017、2018年A股市场的IPO融资规模分别为2304亿元、1386亿元，因此如果主要依靠目前推崇的IPO退出方式，未来几年内政府投资基金“退出潮”很可能形成IPO“堰塞湖”，导致基金退出渠道不畅。考虑到其他退出方式诸如股权转让、企业并购、股权回购等的市场空间较小，难以满足政府投资基金的大规模退出。退出渠道不畅直接掣肘基金收益的实现，进而也给前期投入的财政资金回收带来不确定性风险。

      二、不断提升政府投资基金的规范化管理水平

 （一）优化政府投资基金的设立规划和管理机制

       一是应做好政府投资基金的顶层设计，对各领域的基金设立进行统一规划，避免恶性竞争带来的资金闲置和浪费，使有限的财政资金能够聚力增效。二是政府投资基金在管理上应“抓大放小”。一方面应简化常规决策流程，推行基金管理人的市场化机制。另一方面，对于重大项目投资应设置各方制衡的决策机制。三是应完善政府投资基金的监管规则，强化财政资金使用的监控，做到资金拨付和投资进度相匹配，对于筹备期超过一年的闲置资金提前抽回。

  　（二）强化政府投资基金的风险控制和信息披露机制

       政府投资基金应具有完善的治理架构、有效的权力制衡、合理的风险控制以及透明的信息披露。为了加强政府投资基金的风险管理，可从相关机构抽调合规观察员列席基金的投资委员会会议，把控关键管理环节，提升常态化合规管理水平。同时，应进一步完善政府投资基金的信息披露制度，及时向监管部门和各方投资者披露有关信息，以降低信息不对称程度，缓解委托--代理关系产生的利益冲突，不断提高政府投资基金的运作规范化水平。

   （三）完善政府投资基金的管理人遴选机制

       基金管理人作为政府投资基金的管理者和运用者，其勤勉尽责程度和管理水平直接决定基金资产的运作水平。政府投资基金应严格按照基金业协会相关要求，严格基金管理人准入门槛，不得兼营冲突业务。政府投资基金管理人的甄选标准应高于一般私募基金管理人标准，要从诚信水平、职业道德、过往业绩以及与政府理念的契合度等方面，谨慎遴选政府投资基金的管理人。同时，有关部门要善于以政府投资基金管理人为桥梁，充分利用其人脉资源，实现资金和项目的高效供需对接。

        三、大胆开创政府投资基金管理的新范式

     （一）施行差异化的财政资金出资比例和多样化的投资方式

       为破除“资管新规”的出台和经济下行压力导致基金行业普遍面临募资困难的局面，对于急需投资的薄弱领域，各级财政应积极发挥宏观调控作用，差异化地加大财政资金在政府投资基金中的出资比例，弥补社会资本的募资缺口。对于不同的投资领域，政府投资基金应相机综合运用多样化的投资方式。对于较易吸引民间投资的竞争性领域，可采用FOF方式以形成多重杠杆效应，不断优化所属区域的股权投资生态；对于社会资本进入意愿不强、但又具有重大战略意义的关键领域，应以直投方式进行重点扶持，以便快速做强做大一批龙头产业、完善基础设施。

     （二）创新政府投资基金的绩效评价和考核激励机制

       政府投资基金的绩效评价要与基金设立宗旨和项目效益进行充分的耦合。政府投资基金的绩效测评指标应具有：社会投资的杠杆比率、项目是否偏离政策目标、项目产值与区域或者行业的总值占比、税收和就业贡献、项目的投入和估值收益、项目对环境和社会效益的影响、项目是否投向负面清单和隐性债务、项目退出的收益变现值等。在量化评分上，可与某一地区或某一行业的基金群进行纵横比较，以各维度项下的排名成绩作为评分的基础，从而在一定程度上兼顾评价的公平与效度。基于政府投资基金的绩效评价结果，可以建立更加明确的业绩导向奖励机制，并综合运用股权、期权、超额收益、投资收益分成等多种激励手段。

      （三）进一步拓宽政府投资基金的退出渠道

       一是要进一步完善区域性产权交易市场，严把挂牌企业的准入门槛，用提质扩容的方式从根本上提升市场交易的活跃程度，同时逐步实现跨区域市场的互联互通。二是加快推进A股市场的注册制改革，提升资本市场服务实体经济的效率，同时将为政府投资基金提供更加顺畅的市场化退出渠道。三是积极发展专注于私募股权二级市场的S基金。建议搭建私募股权二级交易的相关平台，降低交易各方的信息不对称，为私募股权二级市场发展提供良好的基础设施支持。

      （四）培育包容审慎的股权投资理念和投资生态

       创新驱动发展战略是实现“中国制造2025”计划的重要路径，也将成为中国经济未来发展的新动源。作为股权创投基金的重要组成，政府投资基金责无旁贷地成为推动实施国家创新驱动战略的重要引擎。为此，应因势利导地构建有利于创新资本形成的制度体系和生态环境。政府投资基金的主管部门应对股权投资的高风险有着清醒认识，为基金运作和绩效评价建立相应的容错机制，培养出更加包容和鼓励创新的投资生态，进而实现预期政策目标、获得投资回报。

       总之，要以包容审慎的态度对待创新，将创新控制在合规的轨道内，形成两者的良性互动，不断提升政府投资基金的规范化和经营管理水平，促进政府投资基金的长期健康发展。

来源：财政部网站