行业动态

政府引导基金容错机制的探讨

       2002年我国第一支政府引导基金—中关村创业引导基金设立，拉开了中国政府引导基金发展的序幕。经过十余年的跨越式发展，政府引导基金已经成为我国推动产业转型升级、构建经济增长新动能、实现产融互动发展的重要政策性金融工具。政府引导基金同时承载产业引导与资本撬动的双重任务，而政府引导基金管理团队的激励机制和容错机制普遍缺位，这始终制约其产业培育和扶持作用的发挥。2018年末，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号），容错机制跃入大众的视野，吸引业内众多人士的关注，接下来容错机制将如何落地和执行？本文通过对政府引导基金过往重要管理规范的梳理，结合政府引导基金当前发展实际，从制度研究视角，演绎出政府引导基金的容错机制的落地趋势。

01

顶层设计的陆续完善，逐步构建起我国健全

的政府引导基金运营体系

在政府引导基金十余年的跨越发展中，政府引导基金从粗放式管理逐渐向精细化管理转变。2005年，我国首次出台政府引导基金的官方文件《创业投资企业管理暂行办法》(发改委令第39号)，明确提出政府可以设立创业投资引导基金，并通过参股和投融资担保等方式扶持创业投资企业；2008年，国务院出台《关于创业引导基金规范设立与运作的指导意见》国办发〔2008〕116号，初步明确了引导基金的运作方式，管理架构和风险控制思路，成为我国政府引导基金合规运作的指导规范。此外，文件还提出“可在符合相关法律法规规定的前提下，事先通过公司章程或有限合伙协议约定引导基金的优先分配权和优先清偿权，以最大限度控制政府引导基金的资产风险，以提供融资担保方式和跟进投资方式支持创业投资企业的，引导基金应加强对所支持创业投资企业的资金使用监管，防范财务风险”，明确了政府引导基金的优先股身份。2015年，财政部出台《政府投资基金暂行管理办法》，拓宽政府引导基金支持领域，由创投领域拓宽至创新创业、中小企业、产业转型升级和发展及基础设施建设；在116号文件基础上进一步提出了政府引导基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等核心条款的细化要求，明确了基金运作的法律主体形式。同时，文件提出“投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。”，接受了引导基金可以亏损的情况的存在；并首次提出政府引导基金可适当让利的机制。2017年，国家发改委出台《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，通过其建立起的全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统对全国政府出资的产业投资基金进行及时登记管理，同时将政府出资产业投资基金的绩效评价工作纳入到政府引导基金管理的重要工作，推动政府引导基金向精细化管理方向迈进。2018年末，国务院出台了《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2018〕126号），在第二批支持创新相关改革举措推广清单明确提出，要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，以推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期。2020年2月，国家财政部出台了《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号），提出实施政府投资基金全过程绩效管理等六项规定，旨在提高财政出资效益，促进政府引导基金有序运行，以解决政府引导过往运行中存在的政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题。

在政府引导基金发展的十余年间，我国政府方面陆续出台的系列政策文件，对于引导基金的管理架构、运作机制、投资限制、政策目标、绩效评价等方面给予明确的界定和约束，政府引导基金运营体系逐步趋于完善，实现精细化管理。从2008年的116号文到2018年的126号文，政府层面降低了对政府引导基金的财务收益追求，实现了从确认政府引导基金的优先股身份到实行让利机制、接受亏损的机制划转。

02

容错机制有助于松绑政府引导基金对早期

子基金及项目的投资

根据基金业协会数据显示：截至2020年11月末，国内私募股权、创业投资基金管理人共24611家，其中国有控股3152家，占比12.81%。从规模上来看，截至2020年底，国内私募股权、创业投资基金管理规模约15.91万亿元，其中国有控股基金的管理规模约为5.57万亿人民币，占比约35%，国有创投机构和政府引导基金在中国创投行业中发挥着重要引领作用，扮演中流砥柱角色。而2019年以前鉴于国有资本“保值增值”、“不容有失”的工作要求，国有创投、政府引导基金投资难以突破制度约束构建政府引导基金的绩效免责和容错机制，而国有创投、政府引导基金从业人员敢为担当、勇于作为的制度障碍，一定程度制约国有创投和政府引导基金产业扶持作用的发挥。为了突破当前政府引导基金发展的制度困境，2018年末，国务院出台了《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（以下简称《通知》），容错机制跃入大众的视野。一石激起千层浪，江苏省、青岛市、广州市纷纷响应国家层面的政策号召，先行先试构建政府引导基金的容错机制，其他地区亦密切关注着其发展动向，对容错机制跃跃欲试。

03

地方层面对政府引导基金

的容错机制设置

受2018年《通知》影响，各地地方政府引导基金开始了对容错机制的尝试。地方政府层面，《江苏省政府投资基金管理办法》制定了引导基金容错机制，规定基金管理应当坚持保护改革、鼓励探索、宽容失误、纠正偏差，建立和实行容错纠错机制；对依照国家和江苏省委、省政府有关决策规定实施，且未谋取私利，没有实现预期目标或造成损失的，不作负面评价，并依法免除相关责任。《青岛市新旧动能转换引导基金管理办法》规定，对已履行规定程序做出决策的投资，如因政策或市场风险等造成投资损失，不追究决策机构、受托管理机构责任。引导基金绩效评价从整体效能出发，不对单只母（子）基金或单个项目盈亏进行考核。2020年《广州市科技成果产业化引导基金管理办法(修订稿)》提出建立引导基金管理运作容错机制，对已履行规定程序作出决策的投资，如因不可抗力、政策变动或发生市场（经营）风险等因素造成投资损失，不追究决策机构、受托管理机构责任；引导基金绩效评价应从整体效能出发，对引导基金政策目标、政策效果进行综合绩效评价，不对单只母（子）基金或单个项目盈亏进行考核。

04

深圳市破冰前行

率先探索政府引导基金的容错机制

深圳市先行先试探索设立政府引导基金的容错机制，根据深圳市委书记王伟中在央视财经频道《对话》栏目中透露，深圳市天使母基金“最高会承担一个子基金投下去一个具体项目的40%的风险，就是劣后能够承担40%”。

深圳市天使母基金于2018年由深投控和深创投共同发起设立，并按照“专业化、市场化”的方式对天使母基金进行运营管理。

• 基金运作模式

深圳天使母基金管理人为深圳市引导基金投资有限公司，通过公开征集、子基金初审、立项、尽职调查、预审会、基金投委会等环节就子基金设立方案、投资建议、尽职调查报告等相关资料进行决策，管理公司将在投委会履行决策程序后10日内对拟投资子基金设立方案进行公示，并有序执行投资协议签署及出资等工作。

为完善天使投资生态，服务好创新生态链，天使母基金积极探索开展多项创新业务，主要包括研究设立高成长性科技企业种子库，为种子库平台企业提供融资路演、管理培训、投后增值等多元生态服务；发起设立深港澳天使投资人联盟，广泛吸引早期投资机构、技术源头单位和科技成果转化机构加入，开发上线科技型初创企业线上种子库、推动建立天使项目培育空间“天使荟”；研究完善天使投资环境的系列政策措施，为早期科技项目提供近1万平方米办公场地和专业服务及资金支持，以打造天使投资生态体系。

• 容错机制的实行

在实际运行中，深圳市天使母基金与子基金共同承担风险，但在收益部分，深圳天使母基金只收回本金，超额收益全额让渡，让利力度在国内前所未有。根据深圳市委书记王伟中在央视财经频道《对话》栏目中提到，深圳市天使母基金“最高会承担一个子基金投下去一个具体项目的40%的风险”，更好的发挥了政府引导基金对社会资本的撬动和引导作用，深圳天使母基金的做法在国家层面被给予了充分肯定，并于2020年11月19日受到了国务院的通报表扬。

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政府引导基金容错机制探讨

部分地区尝试建立政府引导基金容错机制，主要就政府引导基金作出的投资决策是否已履行规定投资决策程序、是否存在道德风险等进行免责的界定，并倡议从政府引导基金的整体效能出发，对政府引导基金政策目标、政策效果进行综合绩效评价，不对单只母（子）基金或单个项目盈亏进行考核。但是通过对相关政策的梳理，并没有对容错机制的实施作出清晰界定，也没有对政府引导基金管理团队履职尽责的边界作出明确划分。未来在实际操作中，容错机制的真正实施可能会从以下四个步骤着手：一是国家层面应明确多部门协调的容错机制顶层设计;二是各地政府应出台或施行相应政府引导基金容错机制的具体措施；三是在容错机制推行背景下，政府引导基金绩效评价体系可能得到优化；四是政府引导基金投资的容错范围或逐渐扩大。

国家层面应明确多部门协调的容错机制顶层设计。当前政府引导基金管理架构顶层主要由国家发改委、科技部、工业与信息化部等与财政部打“组合拳”，实施对政府引导基金的整体投资计划等大方向的管理，但在实际运作中，业务部门具有产业发展、产业扶持和基金返投的诉求，财政部门具有提高财政资金使用效率，对国有资产保值增值的需求。而容错机制的实施或引发业务部门与财政部门的监管矛盾点，需从国家层面做好制度梳理，建立多部门协调的容错机制，对于投资种子基金、天使基金等偏早期的政府引导基金形成统一的监管方向和监管标准，从而推动政府引导基金容错机制的落地实施。 

各地政府应相应出台或施行政府引导基金容错机制的具体措施。在容错机制顶层设计明确后，政府引导基金的容错机制或会逐步得到各地区的应用和推广。在制度施行环节，具体监管部门将需明确容错机制的适用对象和容错边界。容错机制将主要适用于100%投资于种子基金、天使基金等偏早期基金以及按比例投资早期基金的综合基金，综合基金具体是否适用容错机制及容错比例，主要取决于各政府引导基金发展诉求及地方监管标准。在政府引导基金管理团队容错的边界界定方面，未来可在以下几方面着手：管理团队是否按照引导基金的常规投资决策流程执行对外投资的决策；管理团队投后管理环节是否按节点跟踪和对接已投子基金运行情况、监督子基金执行全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统完成重大事项更新等；政府引导基金管理机构是否建立完善的内部控制、外部监督制度和风险约束机制；政府引导基金从投资子基金退出时，应当按照约定的条件退出，若前期没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。

政府引导基金绩效评价体系可能得到优化。《国家发展改革委办公厅关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》（发改办财金〔2018〕1043号）作为政府引导基金的指导文件，主要对政府引导基金的政策效应、管理效能、信用水平、经济效益等维度进行绩效考核评价。其中管理效能维度主要考核基金管理人的规范性和专业性；经济效益维度涵盖对处于退出期基金的投资基金收益情况和已投企业的运营情况进行绩效考核。容错机制的探索，导致各地区亦在尝试优化政府引导基金的绩效评价机制，未来政府引导基金监管部门可对于投资早中期的政府引导基金进行单独的绩效考核，且弱化其经济效益维度的权重设置，弱化投资业绩指标的设置。

政府引导基金的容错范围或逐渐扩大。青岛、广州等地区率先提出容错机制，对于对已履行规定程序作出决策的投资，不追究其责任。而对于投资阶段更早，或投资行业更受支持的天使引导基金或特定行业引导基金，容错的范围可能会从“不追究责任”扩大到“引导基金可以优先承担风险”。深圳天使母基金将最高会承担一个子基金投下去一个具体项目的40%的风险。

政府财政资金参与风险投资必然会存在传统财政资金保值增值与风险投资带来一定资金风险的矛盾。因此，做好政府引导基金容错机制的顶层设计是推动政府引导基金更好的完成支持创新创业和产业发展任务的关键因素。